“新农村建设”不是“新村庄”建设

在改革开放近三十年的现在，在新的历史时期，新农村建设的目标、任务以及最基本的内容是什么？我觉得无论是五中全会的文件和“十一五”建议，还是中央经济工作会议的内容以及刚刚结束的中央农村工作会议的部署，都阐述得很全面，很清楚。但是有一个最基本的问题需要强调：新农村建设是一个综合性的、系统化的目标体系，而不是单一地追求某一方面的成功。“新农村”建设不是“新村庄”建设，不能再把新农村建设搞成一个不协调的发展。从这个角度去概括五中全会到最近的中央农村工作会议，其目标内容和体系要求有五个“五”。

　　第一个“五”就是，五中全会关于“十一五”计划建议中提出来的新农村建设要求的五句话、二十个字，即：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。也就是说，经济不发展、老百姓收入和素质不提高，即使给他盖了新房子他也住不好，住不久，因此这五句话一定要全面把握。当然各地情况不一样，其薄弱环节各不相同，工作的具体方法应该灵活调整。我最担心的就是第四句话，即“村容整洁”。最近我们到农村调研，经常看到扒旧房子盖新房子，新农村建设真成了在农村大搞建设，不去考虑有没有条件、有没有实力，老百姓有没有承受能力。不管出于什么考虑，这种片面地理解新农村建设，其后果是很恶劣的。

　　第二个“五”是大家在中央农村工作会议上，反复强调的三大建设，即社会主义初级阶段的经济、政治、文化，再加上和谐社会建设，以及本次中央农村工作会议上，针对农村的实际情况又明确地提出的加强基础建设。所以新农村建设意味着经济、政治、文化、社会建设以及基础设施建设的协调发展，不能偏颇。

　　第三个“五”是这次中央农村工作会议上明确的，推进社会主义新农村建设必须有五个坚持。这留到后面详细论述。

　　第四个“五”是中央农村工作会议上明确提出的“五要五不要”：一、要注重实效，不要搞形式主义；二、要量力而行，不要盲目攀比；三、要和农民民主协商，决不能搞强迫命令；四、一定要有特色，不要强求千篇一律；五、要引导鼓励不要搞包干代替。新农村建设本身也是一个教育的过程，让农民参与到其中来。 

　　第五个“五”也就是新农村建设的目标。即第一，要使农村的生产力水平有较大的提高，包括农业；第二，要使农民的生活有较大的改善；第三，要使农村的基础设施切实得到加强；第四，要使农村的教育卫生和社会事业切实得到发展；第五，要使农村的基层民主、政治建设继续向前推进。

　　这五个方面的内容交叉很大，最重要的一点就是不要把新农村建设变成新村庄建设，它是一个综合目标，一个系统工程。

新农村建设：建设的不仅是农村

那么，如何建设新农村，我认为要做到五个坚持。

　　第一个坚持就是，社会主义新农村建设必须坚持以发展农村经济为中心，因为农村、农业的落后，其根基都在于经济发展的落后。我国的农业发展特殊性可能会衍生出两个永恒的主题：第一就是确保国家的粮食安全，因为我们有十几亿人口，如果解决不了吃饭问题，全世界都没办法供养我们；第二就是我们必须努力地让农民的收入不断地增加，因为即使在将来很长的时间里，中国农民仍然在国民中占大多数.

　　这两年大家都觉得市场上没有什么供需方面的大问题，而实际上粮食面临着很深刻的危机。2003年的时候，我国的粮食生产8613亿斤，这个产量比我们的实际需求量差1000亿斤，如果不是我们加入了世贸组织，可以从别的国家进口，那么2003年秋冬粮食就会成大问题。

　　2003年以后党中央国务院加大了对粮食调节的力度，2004年粮食生产出现了转机，产量达到了9389亿斤。一年之内增产775亿斤，是前所未有的。但是9389亿斤仍和当年的需求差500亿斤，还要进口。2005年粮食产量继续丰收，达到9680亿斤，又增了290亿斤，已经很不容易，但供需缺口仍有200亿斤。

　　而从另一个角度去看，我们的耕地却是年年锐减的。从国土资源部1996年第一次公布的耕地9.5亿亩，到2004年公布的实有耕地面积8.37亿，平均每年耕地减少1500万亩。这种情况是不容乐观的。所以如果不高度重视现代农业的发展，我国的粮食问题迟早有一天还会再爆发出来。尽管我们现在仍然可以很自豪地对外讲：中国用全世界9%的耕地和6%的水资源养活了全世界21%的人口。实际上，我们在一些重要的农产品上并不能够完全自给。比如大豆、棉花、木材、橡胶和羊毛等。

　　第二个是坚持我们的基本经营制度不动摇，推进社会主义新农村的建设。有很多同志会问一个问题：中国耕地规模这么小，农民怎么能够富得了呢？这个问题提得很实在。但是如果反过来提：这么小的家庭农场规模不是党的政策制定出来的，也不是人大立法立出来的，而是国情决定的；我们只有18亿多亩地，却有13亿的人口，人均土地怎么能多得了呢？出路只有通过城市化、工业化把农村的人口逐渐地转移出去。

　　一些做农村工作的同志，经常讲的一个话题就是规模经营，土地使用权要流转、集中。这话讲得好，随着社会经济的发展，土地使用权会逐渐集中，慢慢地发展，但是如果违背社会经济发展规律，违背农民意愿，人还没有转出去，没有稳定的就业和收入，要把他的地拿走就是兼并，而我们知道中国历史上所有的农民起义都是由于土地兼并造成的。

　　农民应该有一块耕地是天经地义的，他有了这块地，是自己种还是给别人种，那是由客观条件决定的。国家实行的这项家庭承包经营制度，也是鼓励农民在有条件的时候把它转出去。但是这项政策反对一条：那就是农民不愿意你却强迫他。承包土地的经营权按法律、按政策就是给了农民，但我们现在有很多地方越俎代庖，农民不愿意或者没有条件，非要强制去弄，结果很多社会矛盾就激化了。

　　土地的承包经营权实行以家庭承包的经营制度，也是我们国家宪法规定的基本经营制度，切忌借搞新农村之名，兼并、集中土地。我们必须承认并尊重农民的权利，对于农民的土地，做主的只有农民，政府和领导可以去示范、去帮助，但不可以去强迫，这是必须坚持的。

　　第三个必须坚持的就是要以人为本，优先解决农民生活中最困难、最迫切需要解决的问题，不要做表面文章。中央减免农业税收，减免农民的子女教育费，这都是农民生活中最需要解决的，做这些工作老百姓就信任你。如果他迫切需要解决的事我们不做，却要弄什么广场、花园，劳民伤财，弄得再漂亮老百姓还是要骂。

　　第四个是必须坚持科学规划、因地制宜、分类指导。不要盲目学习照搬其他地方。要充分考虑自己有没有条件？有没有可能？

　　第五个是必须坚持动员各方面的力量推进新农村建设。首先，农民自己要先行；其次，各级政府要大力扶持；最后，社会各界要积极参与。

新农村建设：功夫在农外

推进新农村建设一定要坚持统筹城乡发展，光靠农业、农民自己力量是不够的，当然首先要号召农民艰苦奋斗，用自己的双手来创造自己的美好家园。但我们之所以现在提出建设新农村，而且有能力去建设新农村，很重要的是到了一个统筹城乡发展的阶段。在这个过程中，重要的是体制、机制方面的问题。我认为要在三个方面形成新的体制和机制，才能真正把统筹城乡的发展落到实处。

　　第一个方面，要形成一个工业反哺农业、城市支持农村的长效投入机制。经过二十多年的高速发展，我们的国力已经逐渐雄厚，2004年的GDP接近16万亿，2005年如果增长9.8%的话， GDP就是在17.5万亿以上。从这个角度去看，我们现在确确实实应该、也有能力加强各级政府对农业的支持力度，而且要成为一种长效机制。要保证每年国家财富的增量不断地向农业、农村投入。

　　第二个方面，要形成一个社会各个方面都来关注农村、关心农业，关爱农民的新风气。党和政府的各个工作部门都要明确在新农村建设中的职责和任务。党和政府设置的任何一个部门都不是只给城市设置的，所以其视野、工作就不能仅仅停留在城市。比如最近北京市就有了一批成功的经验，做了几件事力度很大。首先，把北京市所有的工作部门召来开会，要求必须高度重视远郊区的事。其次，要求各个部门的一把手亲自带队，下去搞两个月农村调查，而且要写一个调查报告。最后一件事，根据他们写出来的调查报告自己设计，从自己部门看应该给农民办点什么事。结果拿出了28份调查报告，写了53件要给农民办的事。所以，北京市的农村这三年确实发生了很大的变化。北京市政府的固定资产投资，2003年的时候投在城里的80%，20%投在郊区，到2004年调为4比6，到去年5比5。7亿资产投下去，当然整个农村的面貌就改变了。

　　所以，要想农村真正发展起来只靠每年财政增加投入不行，还要每个部门的切实重视。我们各个部门的负责人要重视农村，部门工作的视野要往农村扩展，工作的重心要向农村转移，掌握的资源要向农村覆盖。

　　第三个方面，就是通过深化改革，逐步建立一个有利于转变城乡二元经济结构的新的经济和社会管理体制。这方面最重要的，就是要保证城乡之间的要素能够自由地流动、优化地组合。

　　比如说土地，因为土地问题涉及到很多重要的问题，如粮食安全问题、农民权利问题等。农民的土地、集体的土地是不能作为城市建设的要素，它一定要通过政府征走再拿过来。而目前的土地法第一条规定：土地属于国家所有。我曾经问过很多市长对这句话怎么理解，他们几乎都说不清楚。土地法还规定征地的目的必须是为了公共利益的需要，那么公共利益需要是什么？这一点大家又讲不清楚了。现在的问题是只要是城里需要用地就要向农民征地，结果除了农业农民的需要之外全成了公共利益了。而实际上目前的宪法已经留出了非常重要的空间：非公共利益需要的土地是不能征用的。但是现实中这些保护都是无力的，苍白的。

　　所以，我觉得在征地制度方面，大有改革的余地。我国宪法中规定：城市土地属于国家所有，这句话是1982年宪法就写上的，当时是针对拥有私有土地的事主，但是现在这句话是针对着市民，而不针对农民。

　　所以1996年的国务院文件中有15%的土地用于开发一说，但是农民的土地应该卖给了国家，流动虽然是流动了，可流动进城之后被征用土地的农民却享受不到市民应该享受的待遇。并且根据现有的资料，2004年所有金融机构的贷款是17.7万，但是这其中用在农业方面的贷款仅有0.9万亿，比重仅5.6%，也就是没有资金愿意到农村去。所以如果把土地、劳动力、资金这三大要素真正按市场经济的原则盘活、搞好、优化组织起来，不能只靠农村建设，而是需要整个经济建设都发挥出极大的作用，统筹城乡发展，努力地通过长期而有效的工作机制最终打破二元结构，建立新的经济体制。

统筹城乡发展方略

城乡之间的基本矛盾还是农村经济社会发展明显滞后，农村居民生活水平和消费水平明显落后于城市居民，如果不解决这个问题，统筹城乡短期内很难见效

　　统筹城乡发展是一个大课题，是一个新课题，也是一个难课题。说它是大课题，是指统筹城乡无所不包；说它是新课题，是指在经济转轨过程中，尚未建立起与之相适应的市场经济体制；说它是难课题，是指城乡差距、城乡矛盾不是轻易就能解决的。到底该怎么推进，确实需要认真把握。以下是几点个人看法。

　　——建立统筹城乡发展的机制。

　　中央提出统筹城乡发展以来，大家基本取得了共识：推进城乡统筹发展，不仅是对农村增加投入，而且应强调从各个方面支持农村发展。十六大报告提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大历史任务。”从十六大要求来讲，强调城乡统筹，着力点还是建设现代农业、繁荣农村经济、增加农民收入三方面。工业化、城镇化确实对解决人口转移、增加就业、提高居民收入有重要作用，但这个过程非常长，必须逐步推进。在此过程中，一要推进新农村建设，二要加快工业化、城镇化建设，三要通过公共财政逐步向农村提供均等的基本公共服务。

　　目前，城乡之间的基本矛盾还是农村经济社会发展明显滞后，农村居民生活水平和消费水平明显落后于城市居民，如果不解决这个问题，统筹城乡短期内很难见效。城乡统筹发展至少要在五个方面进行体制创新：

　　第一，形成一个党委政府所有部门齐心协力的工作机制。以北京为例。北京2003年基础设施投入的城乡比例是8∶2，到2006年这一比例达到了约5∶5。2003年“非典”爆发后，北京市委市政府意识到，城乡差距已影响到整体发展，因此要求所有部门到农村调查，明确其对农村发展的责任，汇总后推出相应措施。北京市城乡基础设施投入比例的变化，正是所有部门关注农村，工作重心和资源向农村倾斜的结果。

　　第二，形成向农村倾斜的投资机制。从财政支农情况看，中央财政用于农村的支出比例已经不低。但财政资金毕竟是有限的，而金融支农潜力很大。2006年金融机构贷款余额为22.5万亿元，其中农业贷款1.32万亿元，仅占5.86%，这一比率多年来变化不大。而去年农业增加值占GDP的比重为11.8%。所以，农业贷款的效率应该是比较高的。应深化改革，形成向农村稳定增加投资的机制。

　　第三，形成调动农民积极性建设美好家园的激励机制。政府资金是统筹城乡不可或缺的，但全靠政府资金也不现实。应让政府资金起到“秤砣”作用，在政府引导下充分调动广大农民的积极性。

　　第四，营造一个吸引社会各方面资金的政策环境。支持农村发展和建设并不都是慈善事业，实际上，在统筹城乡发展和新农村建设中有巨大的商业机会。只要健全投资机制，完全可能获得较高回报。

　　第五，加快建立改变城乡二元结构的体制。资源和要素的流动，关键在于改变城乡二元体制。户籍是城乡二元体制的一个方面，但它只是表象。问题关键在于，依附在户籍上的其他东西更多，这不适应现代经济社会要素自由流动的要求。只有主动积极贯彻科学发展观，坚持改革，建立城乡统筹的体制机制，才能真正解决这些问题。

　　——并行不悖地推进城镇化和新农村建设。

　　首先，要提高城镇化水平，走出一条大中小城市和城镇协调发展的路子，促进人口和产业合理布局。

　　城镇化方向一直存在很大争议。有观点认为，城镇化要实现规模效益，应重点发展大城市。但从中国实际情况来看，仅靠发展大城市是不行的。因此，中央要求走出一条大中小城市和小城镇结合的协调发展的城镇化道路。凡党中央国务院的文件，都没有称“城市化”，而是叫“城镇化”，这值得我们深思。

　　区域协调发展也是一个重要问题。有观点认为，从全世界来看，人口、产业主要分布在海岸线200公里以内，欧美都是如此。但中国人口太多，将大部分人口都集中到沿海地区很难行得通。

　　第二，要切实解决已进城农民的落地生根问题。

　　2006年，全国城镇化水平达到43.9%。按照这个说法，2006年底农村人口为7.37亿；而按户籍统计，2006年底农业人口超过9.5亿，即有2亿多人口户籍在农村，但每年有半年以上在城镇居住。由于没有稳定的就业，没有稳定的住房，也没有被纳入当地社会保障体系，农民进城后安定不下来。如果大量人口继续进入城镇，问题会更多。要解决好这些问题，其资金需求量是惊人的。现在很多城市的管理和规划不考虑这些问题，但再不抓紧考虑，就会形成大的社会矛盾。

　　第三，要将新农村建设作为中国现代化过程中的重大历史任务来抓。

　　中国城镇化水平确实需要提高，但对城镇化的作用不能估计太高。发达国家城市化水平很高，有很多体制、机制值得我们借鉴。但中国情况很不一样，其关键是人地资源关系。例如，目前美国有3亿多人口，如果再多10亿，其人口布局也不可能跟现在一样。长远来看，中国仍将有大量人口生活在农村。因此，中国必须走出一条独特的道路，在推进工业化、城镇化的同时，推进新农村建设。

　　——确保新农村建设沿着正确健康的方向前进。
 
　　第一，将经济建设作为新农村建设中心任务。建设新农村的总体要求是五句话：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。在生产发展、生活宽裕的基础上再发展其他设施，农民会欢迎；但如果出门没有像样的路、孩子上不起学、有病不敢去看，就去修好房子，这是不行的。

　　第二，确保农民的合法土地权利。

　　一是关于农村基本经营制度。从国家法律法规来看，是非常清楚的。《宪法》将家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制确立为农村基本经营制度。《农村土地承包法》既赋予农民30年承包土地的权利，也赋予农民在这30年内依法、自愿、有偿流转土地承包经营权的权利。即将实施的《物权法》规定，土地承包经营权期满后，农民可依法继续承包。

　　有些地方同志提出，中央老是讲稳定，弄得我们没法办。其实，改革与稳定两方面并不矛盾，关键是全面准确理解中央的政策。实际上，1984年中共中央“一号文件”就明确提出“土地承包期15年不变”，1993年中央文件提出“延长到30年不变”。后来，中央诸多关涉土地的文件，都是先讲稳定，后讲允许农民在承包期内流转。问题是有权决定流转的主体是农民，不是别人。各地一定要尊重法律赋予农民的土地权利。强调稳定，不是说承包土地不能动，而是农民不同意就确实不能动。这是一个很重要的原则。

　　二是征地。要找到发展经济和保障农民权益之间的平衡点，的确不容易。但必须看到，征地补偿水平在提高，这表明国家经济实力在增强，解决征地问题的条件在逐步具备；基本要求是要保证土地征用之后农民生活水平不下降，长远生计有保障。总的来说，在国家、工业、城市经济实力不断增强的时候，要考虑征地制度的改革。将失地农民纳入社保只是底线，从农民利益中取得的发展资金也应该越来越少，最好不要。

　　第三是关于工商资本进入农业。现有法律对此没有明文规定。但据中共中央2001年18号文件，中央不提倡工商企业大规模、长时间租赁农户土地。国外很多国家鼓励工商企业进入农业，但主要是鼓励他们提供农业产前、产中、产后服务，一般都不提倡直接租赁、买卖农民土地。在日本，对农民有非常严格的定义，就是土改时分到土地的才是农民，否则就不是。日本政府只允许农民往城里走，不允许非农民到农村去租赁、购买土地，只允许向农民入股、合作经营农业。

　　目前，在中国一些地方，政府对引进工商企业进入农村很热心，有的地方农民也欢迎工商企业进来。但是，农户减少必须与工业化、城镇化相适应。因此，引导工商企业进入农业是必要的，但引进办法要认真研究。

作者为中央财经领导小组办公室副主任。本文根据作者近期讲话整理，并经审定.